Развитие семьи по системе государственного управления. Современные проблемы науки и образования. Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Галкина Нина Николаевна. Государственное управление в области реализации семейной политики: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: Москва, 1997 184 c. РГБ ОД, 61:98-12/217-4
Введение
Глава 1. Правовые основы государственного управления в сфере регулирования семейных отношений, защиты семьи и реализации семейной политики 14
1.1 Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи 14
1.2 Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект 45
1.3 Акты государственного управления в системе правовых актов, направленных на регулирование семейных отношений и защиту семьи 81
Глава 2. Повышение эффективности и оптимизация деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи 107
2.1 Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики 107
2.2 Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи 136
Заключение 163
Список использованных источников и литературы 166
Указатель принятых сокращений 184
Введение к работе
Актуальность исследования. Происходящие сейчас в Российской Федерации серьезные социально-экономические изменения и преобразования затрагивают все стороны жизнедеятельности общества,
всех его членов и они самым тесным образом связаны с всесторонним
изменением института семьи. Семья, являясь одной из наиболее
древних форм социальной общности людей, представляет собой
специфический социальный институт, соединенный со всеми сферами
общественной жизни сложной системой связей, проявляющихся в
первую очередь через функции семьи. На протяжении XX века семья в
России пережила глубокие изменения. На ней сказались такие факторы,
как гражданская и Великая Отечественная войны, коллективизация,
период "застоя", почти полная занятость всех трудоспособных женщин
на производстве, постоянное преодоление материальных трудностей,
медленное решение жилищного вопроса, негативное действие
административно-бюрократического аппарата, проблемы в
межнациональных отношениях.
Обращаясь к статистике, сейчас можно говорить об уже начавшемся процессе депопуляции, возможность которой еще в 70-е годы отрицалась большинством ученых-демографов. Демографический кризис охватил все стороны воспроизводства населения. Начиная с 1992 года происходит уменьшение численности населения страны, обусловленное огромным отрицательным естественным приростом: превышение числа смертей над числом рождений составило в 1992 году 31 тыс. человек, в 1993 - 750 тыс., в 1994 - более 920 тыс. человек. В 1995 году наблюдалось некоторое снижение естественной убыли населения. Лишь благодаря резко возросшему положительному сальдо миграции абсолютное сокращение численности не было столь же
масштабным. По прогнозу Госкомстата РФ, за десятилетие, с 1995 по 2005 год общее сокращение численности населения страны составит 9 млн. человек за счет отрицательного естественного прироста.
В 1993-1994 гг. все показатели рождаемости достигли беспрецедентно низких значений. Причем проводимые ВЦИОМ мониторинги общественного мнения показывают непрерывное снижение ожидаемого числа детей в семьях, что говорит о неизбежном падении рождаемости в стране в обозримом будущем.
Сейчас все чаще говориться о семейной политике государства и
выделении ее из сферы социальной государственной политики, что как
раз и вызвано изменениями института семьи, которые
рассматриваются как социальные проблемы. Кроме снижения уровня рождаемости и размера семьи, это - снижение уровня браков; возрастание числа разводов и супругов, живущих отдельно; повышение численности фактических браков; увеличение числа детей, родившихся вне брака; рост числа семей с одним родителем, возглавляемых женщинами; изменение в распределении семейных обязанностей, обусловленное растущим вовлечением женщин в трудовую деятельность.
Расширяющийся круг проблем российской семьи включает в себя и рост числа отказов от детей, случаев инфантицида, галопирующую детскую и подростковую преступность, нарастание эмоционального отчуждения между супругами, между родителями и детьми, отчуждения, ведущего помимо прочего к росту детской депривации и безнадзорности. Растет семейная девиация: увеличивается распространенность злоупотребления алкоголем, наркотиками, учащаются случаи насилия в семье.
В настоящее время мы наблюдаем резкое и беспрецедентное нарастание степени экономической дифференциации, выражающейся в глубоком неравенстве доходов, собственности и стартовых
возможностей подростков, прав и контроля над капиталом, и грозящее принять катастрофический характер падение качества человеческого потенциала, выражающееся в ухудшении физического и психического здоровья населения, деградации общеобразовательной и профессиональной подготовки, девальвации ценностей образования, профессионального роста и эффективного производительного труда, в разрушении моральных и других ценностей, в нарастании социальной патологии.
Суперэтатизация (сверхогосударствление) всей социальной жизни ускорила наступление семейного кризиса, разрушительно сказалась на семье и семейных ценностях, независимо от того, в каких именно формах (насильственных, как в 20-е, 30-е гг., или более мягких, как в послевоенный период, и особенно в годы так называемого застоя) осуществлялось вмешательство государства в жизнь семьи.
Возникли эти проблемы не одномоментно. В
послереволюционное время Кодексами о браке и семье 1918 и 1926
годов фактически закреплялось почти полное отрицание брака и
семьи, половая "свобода" и "стопроцентное" равноправие женщины,
что создавало видимость нового статуса женщины,
несовершеннолетних детей, супружества. Но в этих и других нормативных актах того времени практически не существовало понятия "семья", так как государство, нацеленное на социализм и коммунизм, ставило в центр правовых решений семью не как индивидуально-личностную, а как общественную ячейку, намереваясь освободить ее от функций чисто бытовых. Пропагандировалась и частично проводилась в жизнь идея общественного воспитания детей начиная с самого раннего возраста, лишавшего семью ее основной функции, что по своей сути противоречило основным интересам родителей и детей, негативно воздействуя на семейные и родственные связи.
В течение многих лет существование семьи находилось в полной зависимости от государства, так как оно стремилось тотально регламентировать и контролировать супружеские отношения, идеологизировало воспитание детей, поощряло вмешательство государственных и даже общественных органов в разрешение семейных споров и конфликтов. Подобная направленность государственного управления в отношении семьи, выражавшаяся в принятии различных нормативных актов, в том числе актов управления не могла способствовать укреплению семьи и семейных отношений, что и явилось причиной некоторого изменения государственной политики в отношении семьи.
Закрепленный в ныне действующей Конституции Российской Федерации принцип защиты семьи государством, естественно предполагает наличие государственного механизма его реализации, предполагает эффективную деятельность соответствующих органов управления, главной функцией которой является законотворчество.
Учитывая все вышеизложенное представляется не просто актуальным, но и крайне необходимым изучение теоретических проблем государственного управления, объектом которого выступают специфические брачно-семейные отношения, охватываемые институтом семьи, разработка методологии управления в области реализации семейной политики и защиты семьи, а также поиск путей повышения эффективности и оптимизации механизмов реализации управленческой деятельности в данной сфере, что в конечном итоге должно послужить решению вышеобозначенных проблем, стоящих перед государством и обществом.
Состояние научной разработки темы. Проблемы
государственного управления в области реализации семейной политики, защиты семьи, привлекают внимание не только ученых-юристов, но и социологов, демографов, экономистов, психологов, философов.
Методологически значимы труды ученых-юристов,
исследующих вопросы государственного управления и правового регулирования: А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, А.Я.Берченко, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильева, В.Г.Вишнякова, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвили, Б.Н.Габричидзе, Г.В.Мальцева и других.
Важные подходы к семейной политике и механизмам ее реализации сформированы такими учеными как А.И.Антонов, С.В.Дармодехин, В.Н.Иванов, Е.А.Козлов, М.С.Мацковский, В.М.Медков, Н.М.Римашевская, А.Б.Синельников и другими.
Вопросы исторического развития государственно-правового регулирования брачно-семейных отношений в России рассматривались в работах О.С.Иоффе, А.И.Загоровского, Г.К.Матвеева, А.М.Нечаевой, А.Г.Харчева, Н.А.Шебановой и еще ряда ученых.
В целях достижения комплексности в диссертации отражен современный опыт других стран в сфере правового регулирования семейных отношений и осуществления правовой защиты семьи. Автор использовал теоретические положения и выводы работ таких авторов как Барнз Д., Босанц М., Витек К., Грандке А., Дюги Л., Карлсон А., Попеное Д., Фидгор Г., а также других зарубежных исследователей.
Вместе с тем системные управленческо-правовые исследования в области реализации семейной политики практически не проводились. Не разработаны и разделы теории государственного управления применительно к данной специфической сфере, не найдены пока пути совершенствования управленческой деятельности, направленной на выведение института семьи из кризисного состояния. Обоснованию ряда идей и суждений по этим проблемам и посвящено данное исследование.
Объектом исследования является государственное управление в области реализации семейной политики, а также его место и роль в
практическом осуществлении конституционных положений о защите семьи.
Предмет исследования
- общие принципы осуществления
управленческой деятельности, направленной на защиту, укрепление
семьи, регулирование брачно-семейных отношений в России, комплекс
факторов, оказывающих влияние на формирование механизма
реализации государственной семейной политики, эффективности
правовых средств, используемых государством для создания
нормальных условий создания семьи, осуществления ее
жизнедеятельности и выполнения ею всех своих функций.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового и исторического анализа отечественной, а также зарубежной практики исследовать специфику государственного управления в области реализации семейной политики, определить место и роль управленческих механизмов в практическом осуществлении конституционного положения о правовой защите семьи и реализации государственной семейной политики.
Исходя из этого автор ставит перед собой следующие задачи : проанализировать сложившиеся в научной литературе представления об осуществлении управленческой деятельности, направленной на регулирование семейных отношений и реализацию конституционного принципа защиты семьи;
изучить правовую природу и особенности государственного управления в области реализации семейной политики, защиты семьи;
выявить специфику государственно-правового регулирования семейных отношений в процессе их исторического развития;
показать правовые основы возникновения и осуществления управленческой деятельности, направленной на защиту и укрепление семьи;
исследовать специфику действия правовых норм в сфере государственного управления, направленного на реализацию семейной политики, регулирование семейных отношений и защиту семьи;
исследовать роль актов управления в механизме правового регулирования семейных отношений;
проанализировать систему правовых актов, в том числе актов управления, образующих механизм реализации государственной политики;
Выработать конкретные предложения по обеспечению
изменения нормативно-правовой базы государственного управления в
сфере реализации семейной политики;
Методологической и теоретической основой д иссертации является диалектико-материалистическии метод познания социальных и правовых процессов и явлений, а также вытекающие из него конкретно-научные методы: системный подход, структурно-функцио-нальный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.
В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, социологов, демографов, экономистов, касающиеся проблем государственного управления, правового регулирования семейных отношений, осуществления государственной семейной политики.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, законы Российской Федерации, акты государственного управления, законодательство ряда зарубежных государств (в диссертации дается анализ нормативных актов по состоянию на 01 июля 1997 года).
Эмпирической базой исследования послужили материалы научных и научно-практических конференций, международных
конгрессов и семинаров по проблемам защиты и укрепления семьи,
совершенствования государственно-правового регулирования брачно-
семейных отношений (прошедших в России, Германии, Чехии в 1994-
1997 гг.), практика работы государственных органов управления и
местного самоуправления, материалы периодической печати, данные
Госкомстата РФ и зарубежной статистики, а также собственный опыт
работы автора в Комитете по делам женщин, семьи и молодежи
Государственной Думы Российской Федерации, в Благотворительном
фонде муниципального района "Дорогомилово" Западного
административного округа г.Москвы и сотрудничество с
общественными организациями, деятельность которых направлена на защиту и укрепление семьи.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного исследования особенностей и проблем государственного управления в области реализации семейной политики, укрепления семьи, регулирования брачно-семейных отношений в России, а также роли актов управления в системе правовых средств осуществления функций государственного управления по обеспечению правовой защиты семьи.
показаны особенности государственного управления в области реализации семейной политики как системы организационных, экономических и других взаимоотношений субъекта (государства) и объекта (комплекса специфических социальных отношений, охватываемых институтом семьи), которые целенаправленно опосредуются правом в интересах как общества, так и семьи;
обоснована необходимость совершенствования нормативно-правовой базы государственной семейной политики;
Намечены меры по совершенствованию управленческой
деятельности, направленной на защиту и укрепление семьи, создания
оптимальных условий для осуществления ею своих функций;
Обосновывается положение о том, что управленческие
процессы в сфере правовой защиты семьи - это не только реализация
определенных правовых норм, но и специфический инструмент
социального воздействия. Данное воздействие характеризуется как
сложная совокупность разнокачественных стимулов, ограничений,
дозволений, вводимых с учетом ситуационной динамики факторов
брачно-семейного поведения и реализуемых в правовой форме
(определение целей и программы правового воздействия, сбор,
обработка и оценка различных видов информации, подготовка и
принятие юридических решений, их реализация и т.д.).
В диссертации выражено авторское понимание содержания государственного управления, направленного на осуществление правовой и социальной защиты института семьи. Предпринята попытка дать более глубокое освещение проблем управления в сфере реализацию государственной семейной политики в России. В новом аспекте рассмотрена вся система правовых актов государства, направленная на осуществление социальной защиты граждан.
На защиту выносятся предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам государственного управления в области реализации семейной политики, а именно:
Вывод о том, что государственное управление в области
реализации семейной политики - это особый вид управленческой
деятельности, возникающий в процессе осуществления функций
государства, направленных на укрепление семьи как социального
института, создания оптимальных условий для обеспечения его
жизнедеятельности;
Вывод о том, что в условиях перехода к рыночным отношениям государственное управление в области реализации семейной политики, защиты семьи приобретает новые черты, следовательно требует глубокого изучения с целью его оптимизации и повышения эффективности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способны обеспечить повышение научного уровня государственного управления в области реализации семейной политики; способствовать утверждению научно обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы государственной семейной политики.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, действующих в сфере защиты и укрепления семьи, совершенствования действующего законодательства в сфере реализации семейной политики.
Апробация результатов исследования проводилась автором на проходившей в Москве 10-12 февраля 1997 года Международной конференции "Будущее России и новейшие социологические подходы" и Международном конгрессе семей в Праге 19-22 марта 1997 года.
Предложения диссертанта, касающиеся улучшения
организационно-правовой деятельности органов местного
самоуправления, направленной на оказание социальной поддержки семье, внедрены в практику Управления муниципального района "Дорогомилово" Западного административного округа г. Москвы.
Многие теоретические позиции диссертации апробировались в процессе чтения автором курса лекций для слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации, для студентов и аспирантов кафедры социологии семьи МГУ, для студентов Института бизнеса и политики г.Москвы.
Концепция диссертации обсуждена и поддержана на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, перечня использованных законодательных актов и научной литературы.
Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи
Государственное управление - явление сложное; оно имеет множество аспектов - правовые, политические, экономические, морально-этические, организационные, информационные и другие. По мнению одних ученых "интересы как более глубокого и всестороннего познания государственного управления, так и тем более его практического совершенствования... требуют целостного его познания"1. Они, отмечая комплексный, многоаспектный характер государственного управления, некоторые ученые в то же время полагают, что "ядром предмета теории государственного управления является его правовой аспект и соответственно урегулированные..., преимущественно административным правом управленческие отношения"
Но ведь государственное управление предполагает разнокачественное воздействие на управляемый объект, и трактовать его в рамках сугубо юридических его функций вряд ли верно. И нужно понимать, что "ядро предмета теории государственного управления" -это в сущьности сложная взаимосвязь разнокачественных воздействий государства и адекватный учет социально-политических и экономических ограничений. И эффективность государственно-властных решений зависит от правильного выбора в зависимости от определенных условий адекватной меры и формы воздействия.
Что иметь в виду под "государственным управлением"? По мнению одних ученых, государственное управление есть деятельность всех органов государства, включающая все виды деятельности: законодательную, правосудие, прокурорский надзор и т.д.1
Трактовка государственного управления как властного воздействия государства на общественную систему, довольно широко используется в литературе. Такая трактовка государственности и властный характер управления, их реальное проявление в целенаправленной деятельности государства, всей системы его органов по обеспечению социально-экономического прогресса в нашей стране. Однако, нужно избегать гипертрофированного понимания государственного управления, которое приводит к тому, что этот вид деятельности начинает отождествляться с деятельностью в целом. Перевод той или иной системы, выступающей в качестве объекта деятельности, в новое состояние - это результат всей человеческой деятельности, прежде всего того ее вида, который именуется предметной деятельностью. Если продуктом познания является знание, продуктом предметной деятельности - изменение объективной действительности, то продуктом управления - упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей.
Упорядочение (или согласование) совершаемых или намечаемых действий может сводиться счете либо к установлению между ними вертикальных связей, к подчинению одного интересам другого (субординация или, лучше, субординирование), либо к установлению между ними горизонтальных связей, к такому сочетанию двух и более одноуровневых с точки зрения определенного критерия действий, которое обеспечивает достижение желаемого результата. Но упорядочение может осуществляться и стимулированием возникновения относительно однонаправленных ориентации и т.п.
В литературе при характеристике государственного управления обращается внимание на целый ряд признаков. В частности, выделяются такие признаки, как целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия государства (через систему его органов) на общественные отношения и связи, государственно-властный характер управления, универсальность, практичность, общественная активность, разнообразие организационных форм осуществления государственного управления. Бесспорно, все эти черты характеризуют государственное управление в его широкой трактовке. В частности, целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия на общественные отношения и государственно-властный характер раскрывают специфику государственного управления как процесса реализации государственной власти. Естественно, указанные черты в одинаковой мере (хотя и с определенными особенностями их проявления) приемлемы для характеристики деятельности всех органов государства, поскольку все они осуществляют государственную власть, реализуют функции государственного управления обществом. И вполне справедливо, что при определении обобщающего понятия органа государства в научной литературе обращается внимание на такой его признак, как наличие у органа государственно-властных полномочий.
Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект
Институт семьи всегда подвергался воздействию социума, являясь объектом правового регулирования практически с момента возникновения государства. Общество уже на самых ранних стадиях своего развития регулировало отношения между полами, родителями и детьми. Но прежде, чем рассматривать исторический аспект государственно-правового регулирования брачно-семейных отношений представляется необходимым определить его теоретическую основу.
Само понятие регулирования в праве подразумевает осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Нужно учитывать, что правовое регулирование как специфическое воздействие - очень широкое понятие, которое характеризует право в действии, все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и на функционировании права в качестве духовного фактора. Но правовому регулированию, в отличие от общего духовного идеологического воздействия права на общественную жизнь, присуще то, что оно всегда осуществляется посредством особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, которые ставил законодатель, издавая или санкционируя юридические нормы.
Предметом правового регулирования являются разнообразные отношения, которые могут поддаваться нормативно-органи-зационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. Непосредственно предметом правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, поведение, через которое только и можно осуществить стимулирование и принуждение. Предмет семейно-правового регулирования - личные и связанные с ними имущественные отношения, возникающие из брака и принадлежности к семье.
Что касается семейного права, то вопрос, является ли оно самостоятельной отраслью, трудно признать окончательно разрешенным. Российские ученые-фамилиаристы придерживаются на этот счет разных позиций. Одни считают, что нет оснований для отмежевания семейного права от гражданского, другие находят, что семейное право имеет собственный предмет регулирования, а поэтому является самостоятельной отраслью права. Но в ходе исторического развития государственно-правового регулирования брачно-семей-ных отношений сложилось так, что оно занимает отдельную нишу в структуре российской правовой системы. И такое положение связано со спецификой отношений в браке и семье.
Специфичность брачно-семейных отношений состоит в том, что они возникают не из обычных юридических фактов, характерных для гражданских правоотношений, а из своеобразных юридических фактов, как брак и родство, материнство и отцовство и т.д. Брачно-семейные отношения являются, как правило, длящимися и связывают между собой не посторонних (как в гражданском праве), а близких людей, между которыми возникают как личные, так и имущественные отношения. И к тому же преимущественно лично-правовые, а лишь затем имущественные, непосредственно с ними связанные. Так в отличие от гражданских прав, брачно-семейные права и обязанности, по общему правилу, являются неотчуждаемыми, т.е. непередаваемыми другим лицам. Причем неотчуждаемыми являются не только личные, но и имущественные права и обязанности.
Отличительной чертой правового регулирования является то, что оно имеет свой, специфический механизм. Он может быть определен как система правовых средств, обеспечивающая результативное правовое воздействие на регулируемые отношения. Права и обязанности являются первичными и необходимыми средствами и приобретают обязательный характер, когда они связаны с государственной властью и ее аппаратом.
Вообще, под способами правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это: - дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия - запрет - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совер шения действия определенного рода - позитивное обязывание - возложение на лиц обязанности к пози тивному и активному поведению Юридические дозволения являются основным элементом правового регулирования, определяющим правовое средство, призванное обеспечить социальную свободу, активность человека, людей, их коллективов, осуществление реальных прав человека, действительную демократию и созидательную деятельность людей. Юридические дозволения выражаются как в законах, так и в подзаконных нормативных актах.
Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики
Несмотря на то, что в обществе возрастает понимание масштабов опасности негативных последствий, связанных с состоянием семьи, тем не менее приходиться констатировать факт отсутствия до сих пор в России четко выраженной государственной идеологии семейной политики, сформулированной и зафиксированной соответствующим образом в законодательстве. И хотя в практической деятельности государственных органов управления различные ведомства, регионы делают определенные попытки решить те или иные проблемы в сфере защиты семьи, они носят стихийный характер, в них отсутствует крупный государственный подход.
Управленческая деятельность государства в области реализации государственной семейной политики, направленная на защиту и укрепление семьи, создание условий для нормального ее функционирования крайне неэффективна. Меры, принимаемые государством направлены в основном только на отдельные категории семей, так называемые социально уязвимые семьи (многодетные, молодые, неполные семьи, семьи с нетрудоспособными членами), пытаясь обеспечить их выживание, главным образом осуществляя защиту отдельных ее членов, в первую очередь детей. Но меры эти не дают возможности родителям самим обеспечить нормальное существование всех членов семьи, а также они оставляют без внимания нормальные семьи, находящиеся также в крайне тяжелом положении и количественно значительно превышающие социально уязвимые семьи. Резкое снижение реальных доходов, экономическое расслоение населения привели к массовому обнищанию семей. Весьма негативно влияет на их положение безработица, в том числе в скрытых формах. По информации Федеральной службы занятости, в 1995 году в 702 тыс. семей с несовершеннолетними детьми один из родителей был безработным. При этом у более чем 70 тыс. безработных было трое или более детей. За годы реформирования страны лишь незначительной части семей удалось приспособиться к происходящим переменам и добиться определенного уровня благосостояния, психологического и нравственного комфорта. Большинство же из них находиться в состоянии неуверенности, не имеет жизненных стратегий, необходимой психологической и профессиональной подготовки для выживания в условиях конкуренции. Это приводит к усилению таких крайне среди детей и подростков:
Социальные психологи отмечают повышение агрессивности в семье, в отношениях мужа и жены, родителей и детей. На этом фоне возникают новые формы детской криминальности. Статистические данные констатируют более быстрый рост правонарушений по сравнению со взрослой средой примерно в 2 раза. Именно дети пополняют ряды организованной преступности.
Меры по поддержке семьи, принимаемые органами государственного управления, во многом носят характер "скорой помощи" социально уязвимым членам семей, они не встроены в систему перспективной управленческой деятельности в отношении семьи.
Кризисная экономическая ситуация существенно ослабляет позитивное воздействие данных правовых актов.
Проблемы бедности редко анализируются с точки зрения глобальных последствий психического и физического здоровья семей, их интеллектуального потенциала, нравственного состояния. Недоступность полноценного лечения и медикаментов, деформация питания большинства семей в ближайшие годы может привести к дальнейшему росту смертности, снижению продолжительности жизни. До критической отметки может упасть уровень культуры и интеллектуальный потенциал семьи.
Н.М. Римашевская отмечает, что "демографическое воспроизводство в России последних лет характеризуется не только прямой депопуляцией, уменьшением естественного прироста населения, но и снижением его качественных характеристик по всему кругу показателей"
Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи
Одобренная 12 мая 1993 года решением Национального Совета по подготовке и проведению Международного года семьи в России концепция государственной семейной политики Российской Федерации была первым документом, в котором определялись основные принципы, цели и план первоочередных мер органов законодательной и исполнительной власти и управлении по разработке и реализации государственной семейной политики. Затем, перспективные вопросы совершенствования государственной семейной политики были определены и в докладе 1994 года "О положении семей в Российской Федерации", подготовленном Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи в Российской Федерации и Комиссией по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации.
Но не смотря на существование этих документов реформирование государственного управления в области защиты и укрепления семьи, регулирования брачно-семейных отношений, реализации семейной политики было крайне неэффективным. Но нельзя не учитывать то, что семья призвана сыграть исключительную роль в жизни общества, его стабилизации, снижении социальной напряженности. По своей природе и предназначению семья является союзником общества в решении таких важнейших проблем, как преодоление депопуляции, утверждение нравственных устоев, развитие культуры и экономики, семейного предпринимательства, а следовательно важнейшей задачей государственного управления в данной области является разработка нормативно-правовой базы, механизмов ее реализации, оптимизация и повышение эффективности управления, позволяющего активно использовать возможности семьи как социального института в решении сложных проблем нашего общества, главная из которых по словам Г.В.Атаманчука состоит в том: "... чтобы системой продуманных средств помочь самому человеку БЫТЬ ЧЕЛОВЕКОМ."1
Решение всех этих проблем возможно лишь при тесном взаимодействии данного института и общества. Но для того, чтобы это стало возможным необходимо выработать механизмы и технологии, позволяющие активно использовать потенциал семьи в решении сложцых проблем развития нашего общества.
В кратком обзоре политики в отношении семьи и проведения Международного года семьи в Российской Федерации, предоставленном на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, роль демократического государства в процессах развития семьи "должна состоять в проведении адекватно провозглашенным целям законодательного регулирования, распределении ресурсов, находящихся в его распоряжении, проведении политики экономического поощрения действий, направленных на цели социально-экономической поддержки семьи и женщины, принимаемых иными участниками процесса - предпринимателями, общественностью, частными лицами"2.
Необходимость разработки и принятия приоритетных направлений и принципов государственной семейной политики, их реализация, стала очевидной. И, наконец, Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 года № 712 были утверждены Основные направления государственной семейной политики.
Вместе с принятием этого документа государственное управление в области реализации семейной политики получило определенную правовую основу, на базе которой и должна осуществляться конкретно-практическая управленческая деятельность органов исполнительной власти. Но прежде чем дать оценку названного акта государственного управления и предложить концепцию организации управленческой деятельности, направленной на реализацию различных направлений семейной политики представляется необходимым уточнить, сторонником какой из существующих концепций семьи является автор, ибо это определит и объяснит содержание его концептуальных положений государственного управления в сфере защиты именно какой семьи.
У политиков, ученых, правительственных чиновников, впрочем как и каждого человека есть свое представление о семье и об ее "идеале", т.е. о том структурно-функциональном типе, представляющим, по его мнению, оптимальный ее вариант. В предыдущей главе автор рассматривая исторический аспект государственно-правового регулирования семейных отношений отмечал, что государство поддерживало в дореволюционный период традиционную семью, а после Октябрьской революции был взят курс на ее уничтожение. Затем государство сфокусировало свои усилия на оказании помощи многодетным семьям и одиноким родителям, практически оставляя без внимания наиболее распространенный ее тип -нуклеарную семью. Сейчас, когда происходит глубокая трансформация данного института, порождающая массу проблем, подробно изложенных в предыдущем параграфе, необходимо определить что должно стать главным для государства в организации управленческой деятельности, направленной на защиту семьи, сохранение и социальная поддержка и главным образом стимулирование какого ее типа позволит решить стоящие перед обществом вышеперечисленные проблемы. Точка зрения в этом вопросе естественно определит и концепцию государственной семейной политики.
Курсовая работа
по курсу семьеведение
"Государственная семейная политика в России и за рубежом"
Выполнил :
Проверила :
Рязань 2010
Содержание
- Введение
- Глава 1. Теоретические вопросы современной семейной политики
- 1.1 Понятие семейной политики в России и за рубежом
- 1.2 Цели и задачи государственной семейной политики в России и за рубежом
- Глава 2. Анализ подходов к семейной политике в современном мире
- 2.1 Основные направления реализации государственной семейной политики
- 2.2 Анализ социально-экономического положения семьи в России и за рубежом
- 2.3 Формирование и реализация государственной семейной политики в России
- 2.4 Зарубежный опыт социальной защиты семьи
- Глава 3. Концепция семейной политики Рязанской области на 2007-2015 годы как вариант совершенствования социальной защиты семьи
- Заключение
- Список использованных источников
- Приложения
1. Конституция Российской Федерации. Официальный текст. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и КО", 2002. - 40 с.
2. Концепция семейной политики Рязанской области на 2007 - 2015 годы [электронный ресурс] Официальный сайт правительства Рязанской области www.ryazanreg.ru
3. Концепция реализации государственной семейной политики в Свердловской области на период до 2015 года [Электронный ресурс] Официальный сайт правительства Свердловской области www.midural.ru
4. Семейный Кодекс Российской Федерации. М.: "ОМЕГА-Л", 2010. - 77с.
5. Указ президента РФ "Об основных направлениях государственной семейной политики" от 14 мая 1996 года N 712
6. Алексеев С.С. Государство и право - М., 2003 г.176 с.
7. Артюхов А.В. Государственная семейная политика и ее особенности в России // Социологические исследования, 2002, № 7, С.108-110
8. Дармодехин С.В. Государственная семейная политика: проблемы научной разработки. М., 2005. С.247
9. Дармодехин С.В. Семья и государство. - М.: Гос. НИИ семьи и воспитания, 2001.С. 207
10. Егорова Н.Ю. Принцип социального партнерства в семейной политике // Социальная политика социального государства. Под ред. проф. Саралиевой З.Х. - Н. Новгород: Издательство НИСОЦ, 2002. С.279.
11. Карелова Г.Н. Государственный доклад "О положении детей в Российской Федерации, 1996 год". М., 2004. С.9.
12. Оливье Тевенон. Семейная политика в развитых странах: контрастирующие модели. - Population et sociйtйs, №448, 2008
13. Пьянов А.И. Основные концептуальные положения современной государственной семейной политики в Российской Федерации. - Ставрополь, 2008. С.236
14. Рабжаева М.В. Семейная политика в России XX в.: историко-социальный аспект // Общественные науки и современность. 2004. N2. С.166-176.
16. Холостова Е.И. Социальная политика: Учеб. пособие. - 2001 г. - 204с.
17. О концепции государственной семейной политики [электронный ресурс] http://www.garant.ru/action/interview/anons/242980/
18. 2008 год семьи [электронный ресурс] http://www.semya2008.ru/
19. Младенческая смертность в России [электронный ресурс] http://medportal.ru/mednovosti/news/2009/04/27/babies/
20. Демографическая ситуация в России [электронный ресурс] http://www.demographia.ru/articles_N/index.html? idR=21&idArt=1347
21. Год семьи в России [электронный ресурс] http://family. invur.ru/index. php? id=71
ПриложенияПриложение 1
Распределение семейных ячеек в Рязанской области по данным Всероссийской переписи населения 2002 года .
Всего семейных ячеек | Из них имеющие детей моложе 18 лет | В том числе | ||||||
с 1 ребенком | с 2 детьми | с 3 детьми | с 4 детьми | с 5 и более детьми | ||||
Число семейных ячеек | ||||||||
в том числе: супружеские пары без детей | ||||||||
Супружеские пары с детьми | ||||||||
Матери с детьми | ||||||||
Отцы с детьми |
Приложение 2
Устройство детей и подростков, оставшихся без попечения родителей
Численность детей и подростков, выявленных и учтенных за отчетный год | Из общей численности детей устроено за год: | |||||||
В дома ребенка, воспитательные учреждения, орбразовательные учреждения, лечебные учреждения и учреждения социальной защиты населения и другие учреждения на полное государственное обеспечение | В учреждения начального, среднего и высшего профессионального обучения, другие образовательные учреждения на полное государственное обеспечение | Под опеку, попечительство | В приемную семью | На усыновление | Возвращены родителям | |||
Приложение 3
Концепция семейной политики Рязанской области на 2007 - 2015 годы
Правительство Рязанской области .
Концепция семейной политики Рязанской области на 2007 - 2015 годы
Концепция семейной политики Рязанской области на период до 2015 года (далее - Концепция) разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативно-правовыми актами, закрепляющими права и гарантии семьи. Концепция определяет систему взглядов, принципов, приоритетных направлений в сфере социальной поддержки, охраны здоровья, образования, воспитания, организации досуга семей с детьми.
Семейная политика формируется с учетом экономических, демографических и других объективных перемен, происходящих в жизни общества. Являясь важным направлением современной социальной политики, семейная политика представляет собой комплекс целенаправленных мер, реализуемых федеральными, региональными, муниципальными органами исполнительной власти в интересах института семьи. Принципиальным отличием в сущности принимаемых законов, постановлений, решений, программ выступает факт признания семьи в качестве одного из главных объектов всей социальной политики.
Концепция семейной политики является методическим фундаментом реализации социальной политики в области поддержки семьи, материнства и детства. Основными принципами, на которых основывается семейная политика, являются:
координация деятельности и определение сферы ответственности различных ведомств и структур в сфере семейной политики;
дифференцированный подход в осуществлении мер семейной политики в зависимости от ситуации, в которой оказалась семья;
преемственность и стабильность мер государственной семейной политики;
единство семейной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, осуществляемое на основе партнерства семьи и государства;
сотрудничество с общественными, благотворительными и религиозными организациями, а также активное участие самого населения в решении задач семейной политики.
Семейная политика представляет собой целостную систему мер экономического, правового, социального, организационного, медицинского, психологического и информационно-пропагандистского характера, направленных на создание условий, способствующих наиболее благоприятному выполнению семьёй своих функций, на укрепление и развитие института семьи, возрождение семейных ценностей, повышение престижа семейного образа жизни.
I. Анализ современного состояния института семьи и региональная специфика семейной политики
Одним из социальных институтов, формирующих поведение людей в демографической сфере, является семья. По данным Всероссийской переписи населения 2002 года в Рязанской области учтено 363,7 тыс. семей, в которых проживает 968,4 тыс. человек, или 78,9% всего населения области. Абсолютное большинство семей (84%) имеет в своем составе не более трех человек. Изменения в образе жизни современной семьи сформировали в общественном сознании представление о предпочтительности не только малодетной, но и простой нуклеарной семьи, состоящей только из супружеской пары с детьми или без детей. Таких семей абсолютное большинство. Доля их в сельской местности выше, чем в городских поселениях. Менее половины (45,3%) семей имеют в своем составе несовершеннолетних детей. Причем этот показатель заметно выше в городских поселениях, чем на селе (46,9 и 41,4% соответственно).
Типичными являются семьи, имеющие одного (73,4%) или двух (23,4%) детей. И лишь 3,2% семей в Рязанской области имеют трех и более детей. Доля семей, имеющих только одного ребенка, значительно выше в городских поселениях, чем в сельских, тогда как доля семей с двумя, тремя и более детьми, напротив, меньше.
В Рязанской области почти 26 тыс. семей (7% от общего числа семей), в которых оба супруга моложе 30 лет, в них проживает 73,2 тыс. человек. Каждая третья молодая семья в своем составе не имеет детей. Причем в городских поселениях, на которые приходится 77% семей, где оба супруга моложе 30 лет, этот показатель составил 32,2%, на селе - 19,7%.
Подавляющее большинство (84,5%) молодых супружеских пар с детьми (18,3 тыс) имеют одного ребенка, 14,4% - двух детей, 0,9% - трех детей, 0,1% - четырех детей. Показатели заметно различаются в городской и сельской местности: доля семейных пар, имеющих двух, трех и более детей на селе выше, чем в городских поселениях.
Неполные семьи, состоящие из матери или отца с детьми (включая неполные семьи с одним из родителей матери или отца, а также прочих родственников) составляют 23,7%, или каждая четвертая семья. В девяти случаях из каждых десяти - это материнские семьи без отца.
Более половины (54,9%) неполных семей имеют детей моложе 18 лет. Всего в семьях с одним родителем воспитывается 45,6 тыс. детей и подростков (почти каждый пятый ребенок воспитывается без одного из родителей), или 19,7% всех детей и подростков, не достигших 18 лет. Неполные семьи с одним несовершеннолетним ребенком составляют 82,6%, с двумя детьми - 15,0%, с тремя и более детьми - 2,4%.
Воспитание в неполной семье, как правило, предполагает недостаток родительского внимания и общения между детьми и родителями. Семьи, возглавляемые женщиной, сталкиваются со значительными материальными проблемами. Повышенный риск бедности детей в неполных семьях связан и с недостаточным размером и часто нерегулярностью выплаты алиментов, которые хотя бы частично призваны компенсировать снижение дохода семьи после распада брака. Материальная поддержка детей все больше зависит от доброй воли отцов и государственных институтов, что усиливает неопределенность и нестабильность уровня жизни семей разведенных женщин с детьми.
Основные проблемы, стоящие перед российской семьей, по-прежнему имеют материальный характер. В Рязанской области в 2006 году (по предварительным данным) немногим более 230 тыс. человек или пятая часть населения (19,6%) имели среднедушевые денежные доходы ниже прожиточного минимума или черты бедности. В крайней бедности, т.е. со среднедушевыми доходами в два и более раза ниже прожиточного минимума находилось 5,3% населения.
Уровень благосостояния семей непосредственно связан с числом детей в них. Низкие доходы и отсутствие перспективы их повышения в совокупности с высокой иждивенческой нагрузкой оказывают негативное влияние на экономическое положение семей. Даже при обоих работающих родителях и получении ими заработной платы на среднем по области уровне семьи с детьми чаще других оказываются за чертой бедности.
В Рязанской области на 1 января 2007 г. в органах социальной защиты населения зарегистрировано 4,7 тыс. многодетных семей, в которых воспитывается 15,9 тыс. детей, 4,4 тыс. семей с детьми инвалидами (4,5 тыс. детей), 14,5 тыс. неполных семей (18,2 тыс. детей) и 9,9 тыс. семей одиноких матерей (11,2 тыс. детей).
Из общего числа многодетных семей доходы ниже величины прожиточного минимума имеют 1780 семей с тремя детьми, 330 семей с четырьмя детьми и 155 семей с пятью и более детьми. В области в 2005 году среднедушевой денежный доход в семье, имеющей 1-го ребенка, составил 2543 рубля, 2-х детей - 2353 рубля, 3-х и более детей - 1519 рублей. Одним из важных параметров благосостояния семей является обеспеченность жильем.
Для обеспечения комфортного проживания населения число жилых комнат в помещении должно превышать число членов семьи. В таких условиях в Рязанской области проживает около 112 тыс. семей (24,5%), немногим более 150 тыс. семей (33,4%) имеют квартиры с числом комнат, равным числу членов семьи, а примерно у 190 тыс. семей (41,6%) число проживающих больше числа имеющихся в жилом помещении комнат. Заметные изменения в возрастном составе населения, усиление процесса демографического старения, изменение социальной и экономической ситуации в стране повлияли на то, что почти в каждой четвертой семье, состоящей из двух и более человек, нет занятых в экономике, в каждой пятой - имеются иждивенцы. Причем в городских поселениях таких семей 20,1%, а на селе - 38,5%. Преобладание сельских семей, в которых нет занятых, можно объяснить значительным сокращением уровня занятости сельского населения.
Современная ситуация с рождаемостью сложилась под влиянием динамики ее развития в прошлом. Проведенные государством меры, направленные на повышение рождаемости, практически не влияли на изменение сущности процесса рождаемости, а изменили календарь рождений и привели к сокращению интервалов между рождениями детей следующей очередности. Именно эта причина наряду с некоторыми другими обусловила снижение числа родившихся с конца 80-х годов прошлого века.
С 1989 года в Рязанской области рождается меньше человек, чем умирает. С 1991 года наблюдается численное сокращение жителей области (депопуляция), т.к число умерших превышает число родившихся в 1,4 раза.
В течение последних лет (с 2001 года) тенденцию приобрел невысокий, но устойчивый рост рождаемости. Однако необходимо отметить, что Рязанская область входит в число четырех субъектов Центрального федерального округа с наиболее низким уровнем рождаемости - 8,5 человек на 1000 населения (ниже только в Тульской области - 8,0, в Тамбовской - 8,2 и в Воронежской области - 8,3). Показатель рождаемости в области заметно ниже общероссийского показателя (10,4) и среднего по Центральному федеральному округу (9,0).
Рождаемость сопровождается "постарением" возрастного профиля рождаемости. С 1992 года наметилось снижение вклада в итоговую величину рождаемости группы матерей в возрасте 15-19 лет и возрастной группы 20-24 года. За последнее десятилетие прошлого столетия снижение оказалось двукратным: с 58,5 до 26,7 родившихся живыми на 1000 женщин в возрасте 15-19 лет в 2000 году (в последующие годы показатель практически стабилизировался на данной отметке). Вклад в рождаемость старших групп женщин повышается в абсолютном и относительном измерении. Соответственно повышается средний возраст женщин при рождении первенца и средний возраст материнства в целом. Это снижает вероятность рождения второго ребенка и последующих детей в семье, а также ухудшает прогноз здоровья рождаемых детей.
Репродуктивные планы семей в настоящее время ориентированы на рождение одного, реже двух детей. За предшествующие десять лет уровень рождаемости в области (показатель среднего числа детей, рожденных одной женщиной в течение репродуктивного периода) изменялся неравномерно. Важно отметить, что достигнутый в настоящее время в области уровень рождаемости 1,211 ребенка (1,103 - для городских женщин, 1,595 - для сельских) в 1,8 раза ниже уровня простого замещения поколений. Этот показатель ниже общероссийского показателя (1,34) и практически на уровне среднего по Центральному федеральному округу (1,22).
На репродуктивном здоровье женщин и рожденных ими детей негативно сказываются аборты, которые по-прежнему являются наиболее распространенным методом прерывания беременности. В 2005 году количество официально зарегистрированных в учреждениях здравоохранения абортов в 1,2 раза превысило количество родов. При этом за последние пятнадцать лет было достигнуто двукратное снижение общего коэффициента абортов (число абортов в расчете на 1000 женщин в возрасте 15-49 лет) - соответственно с 88,9 в 1991 году до 39,6 в 2005 году. Это свидетельствует о протекающей перестройке в области планирования семьи. Переход от абортов к эффективным средствам и методам контрацепции приобрел массовый и едва ли обратимый характер. Особенно наглядно вытеснение абортов контрацепцией демонстрируют самые молодые женщины, снижение рождаемости в возрасте 15-19 лет сопровождается не ростом интенсивности производства искусственных абортов, а, напротив, снижением.
Определенное влияние на ситуацию с рождаемостью оказывает отношение населения к заключению брака. За межпереписной период (1989-2002) отношение Рязанцев к браку изменилось: за это время на 12,3% увеличилось число лиц, никогда не состоявших в браке, число лиц, состоящих в браке, сократилось на 12,9%. Благоприятную, но неустойчивую тенденцию с 1999 года (в 2004 году - снижение на 11%) представляет некоторое увеличение числа браков. К 2006 году число браков на 1000 населения по сравнению с 1990 годом снизилось с 8,4 до 7,2. В настоящее время значительно усложнилась взаимозависимость брачного и репродуктивного поведения. Например, если раньше регистрация брака, как правило, предшествовала зачатию и рождению ребенка, то сейчас она часто следует за ними. Связь между числом браков и рождений ослабевает и не носит функциональный характер, что обусловлено следующими факторами: - увеличение доли повторных браков в общем числе браков, в повторных браках снижается вероятность рождения ребенка и тем более сразу после заключения брака; - наметившаяся тенденция планирования рождений первого ребенка у молодых супружеских пар; - увеличение доли детей, родившихся вне зарегистрированного брака.
46% детей, рожденных вне брака, зарегистрированы по совместному заявлению родителей, т.е. рождение внебрачного ребенка - во многом осознанное материнство, при отказе от регистрации брака как мужчин, так и женщин. Все это свидетельствует о существенных сдвигах в процессе формирования семьи в современной России. Другими словами, это отражает трансформацию института семьи - распространение юридически неоформленных союзов, а не рождений у одиноких матерей.
Особенностью современного брака является его нестабильность. Доля разведенных женщин в брачной структуре населения повысилась с 6,9% в 1989г. до 9,9% в 2002г., для которых вступление в повторный брак весьма затруднено из-за диспропорции населения по половому и возрастному составу.
На каждые пять браков в области приходится примерно три развода. Ежегодно в результате разводов 3,7 тысяч несовершеннолетних детей, остаются без одного из родителей (данные текущей статистики за 2006 год).
Социальные последствия разводов разнообразны: от увеличения количества неполных семей до распространения такого социального явления как одиночество. Но наиболее серьезным последствием разводов является то, что репродуктивные потребности женщин оказываются нереализованными, что негативно отражается на воспроизводстве населения. Основной проблемой в России является социальное сиротство, то есть сиротство детей при живых родителях. Большинство воспитанников детских домов имеют родителей, которые по тем или иным причинам не занимаются их воспитанием (алкоголики, заключенные и лица, лишенные родительских прав). В 2006 году было выявлено 793 ребенка, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в помощи государства (в 1990 году - 285, в 1995 году - 671). На конец 2006 года органами образования зарегистрировано 4,5 тыс. детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из них 3,0 тыс. человек находились под опекой или были усыновлены. В домах-интернатах насчитывается примерно 1,6 тыс. воспитанников. Дети, переданные на государственное обеспечение, в большей степени сталкиваются с риском нищеты, проблемой дезадаптации в обществе в будущем. Эти дети социально не защищены, поэтому одним из приоритетов семейной политики должно стать развитие семейных форм устройства детей-сирот.
Развитие демографических процессов тесно связано с состоянием института семьи. Меняется структура семьи, в процессе ее становления и функционирования проявляются такие тенденции, как снижение регистрируемых браков, высокий уровень разводов, снижение рождаемости, увеличение доли внебрачных рождений, что косвенно свидетельствует о более широком распространении форм супружества, отличных от традиционной модели регистрируемого брака.
Основная цель и задачи семейной политики Рязанской области .
Целью семейной политики является укрепление и развитие социального института семьи, возрождение семейных ценностей и семейного образа жизни, создание и обеспечение условий для наилучшего выполнения семьей своих основных функций.
Реализация семейной политики направлена на решение следующих неотложных задач:
создание условий, способствующих формированию репродуктивного поведения супружеских пар на осознанное рождение двух и более детей;
всестороннее укрепление института семьи как наиболее рациональной формы жизнедеятельности личности и её нормальной социализации;
максимальное использование трудового и творческого потенциала семьи в развитии общества;
совершенствование системы социальных гарантий, направленных на повышение благосостояния и стабильности семей с детьми;
развитие системы учреждений по поддержке семьи и детей в Рязанской области;
содействие семейному воспитанию, реабилитации и последующей интеграции в общество детей с ограниченными возможностями;
обеспечение молодой семье возможностей для ее стабильного функционирования и полного выполнения своих функций;
создание благоприятных условий для рождения и воспитания здоровых детей, охраны материнства и детства;
обеспечение условий для роста воспитательного, духовно-нравственного потенциала семьи, предупреждение насилия в семье;
повышение ответственности родителей за создание условий по жизнеобеспечению, воспитанию, образованию и развитию детей;
профилактика семейного неблагополучия и социального сиротства, создание условий для реализации права ребенка на воспитание в семье;
повышение воспитательного потенциала семьи как основного института социализации путем формирования у детей, подростков и молодежи ориентации на полную семью и рождение двух и более детей;
формирование позитивного "просемейного" общественного мнения, повышение в обществе престижа многодетной и социально благополучной семьи;
совершенствование подготовки профессиональных кадров для работы с семьёй.
Приоритетные направления реализации семейной политики Рязанской области .
Создание условий для экономической самостоятельности семьи, улучшение материальных условий жизнедеятельности семьи, поддержка семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации:
повышение степени доступности жилья для семей, имеющих малолетних детей, включая внедрение ипотеки с отсрочкой (снижением) платежей, предоставление основной части государственных субсидий при рождении ребенка, расширение объемов строительства жилья и объектов социальной инфраструктуры с учетом потребностей многодетных семей;
создание условий для преодоления тенденций снижения уровня доходов и стабилизации материального положения семей, сокращение масштабов бедности и увеличение помощи нетрудоспособным членам семьи;
материальная поддержка беременных женщин, семей с детьми-инвалидами, неполных, многодетных и малообеспеченных семей;
оказание содействия в развитии малого семейного бизнеса;
создание работникам, имеющим детей, благоприятных условий для сочетания трудовой деятельности с выполнением семейных обязанностей;
экономическая поддержка становления индивидуальной трудовой деятельности, семейного предпринимательства и фермерства;
создание условий для развития высококвалифицированного надомного труда;
обеспечение государственных гарантий занятости трудоспособных членов семьи, в том числе на условиях неполного рабочего дня (недели), для подростков (от 14 до 18 лет) в свободное от учебы время, а также женщин, имеющих несовершеннолетних детей, развитие программ трудоустройства и занятости подростков и молодежи;
усиление гарантий занятости в сфере общественного труда для семей, нуждающихся в повышенной социальной защите (семей одиноких и многодетных родителей, инвалидов, пенсионеров, и др.); стимулирование создания для них специальных рабочих мест, предоставление налоговых или иных льгот предприятиям, использующим их труд;
обеспечение условий для повышения квалификации или переобучения работниц, имеющих перерыв в трудовой деятельности, в том числе при возвращении из отпуска по беременности и родам и уходу за ребенком, для их скорейшей профессиональной реабилитации.
II. Охрана здоровья детей и родителей:
усиление профилактической направленности медицинской помощи, обеспечение доступности и повышение качества медицинской помощи населению;
укрепление здоровья детей и подростков, прежде всего, за счет совершенствования профилактических мероприятий по снижению детской смертности от управляемых причин;
создание условий для организации семейного отдыха, оздоровления детей и подростков;
совершенствование медико-генетической помощи населению, внедрение современных технологий ранней диагностики врожденных пороков развития плода, наследственных и других заболеваний;
разработка и внедрение современных технологий, направленных на укрепление репродуктивного здоровья населения;
развитие центров реабилитации для детей с ограниченными возможностями.
Оказание помощи семье в области воспитания и образования детей, профилактика семейного неблагополучия:
совершенствование профилактической и реабилитационной работы с семьями, осуществление постоянного патронажа проблемных и кризисных семей, развитие службы сопровождения замещающих семей;
поддержка детей, которые в силу жизненных обстоятельств попали в сложные условия существования, искоренение всех форм эксплуатации детей, профилактика насилия в семье;
оказание несовершеннолетним услуг по профессиональной ориентации и социальной адаптации на рынке труда;
сохранение и развитие сети дошкольных образовательных учреждений;
развитие системы дополнительного образования, создание условий для духовного и нравственного развития детей, освоения ценностей культуры;
создание условий для устойчивого функционирования системы организации досуга семей и детей;
усиление и совершенствование духовно-нравственного воспитания детей.
Развитие системы социальной и психолого-педагогической помощи семье:
содействие межведомственному сотрудничеству учреждений в целях наилучшего обслуживания семьи;
поддержка гражданской инициативы и взаимодействие с негосударственными организациями, ведущими социальную работу с семьей, детьми, подростками и пожилыми людьми;
формирование на территории области сети учреждений социального обслуживания семей, обеспечивающих их правовой, медико-социальной, психологической поддержкой и социальным устройством;
развитие и поддержка семейных форм устройства детей-сирот.
IV. Информационное обеспечение реализации Концепции
Информационное обеспечение реализации Концепции семейной политики предполагает:
использование данных государственной статистики, итогов предстоящей Всероссийской переписи населения с целью предоставления обществу достоверных данных о положении рязанских семей, проблемах и путях их решения;
регулярное отражение статистической и социологической информации о положении рязанских семей в средствах массовой информации, научных журналах, в специальной литературе;
повышение уровня информированности населения об учреждениях и комплексе услуг, предоставляемых семьям;
привлечение печатных и электронных средств массовой информации для формирования "просемейного" общественного мнения, пропаганды ценностей семьи, семейного образа жизни, семейных форм воспитания детей, позитивного опыта становления молодых семей, ответственного материнства и отцовства, многодетности. При этом средствам массовой информации необходимо не только выносить на обсуждение проблемы, возникающие в семьях, но и рекомендовать оптимальные стратегии поведения для их разрешения, пропагандировать достижения успешных, благополучных семей;
организацию целенаправленной информационной кампании, рассчитанной на формирование гражданской позиции в отношении необходимости повышения рождаемости, ценности детей и статуса родительства, перехода от малодетной к среднедетной семье, переориентации системы ценностей на устойчивую полную семью с несколькими детьми, пропаганду здорового образа жизни;
размещение информации в печатных СМИ, подготовка сюжетов, репортажей, выступлений ответственных лиц по региональному телевидению и радио для освещения хода реализации Концепции, формирования общественного мнения и имиджа специалистов, работающих с семьей;
проведение социальных акций среди молодежной аудитории, направленных на пропаганду семейных ценностей;
изготовление презентационной продукции для популяризации приоритетных направлений Концепции.
Механизм реализации Концепции .
Реализация Концепции предполагает:
совершенствование законодательного обеспечения региональной семейной политики и защиты прав детей;
концентрацию финансовых и материальных ресурсов, направляемых на реализацию приоритетных положений Концепции, с учетом использования средств бюджетов различных уровней и привлечение дополнительных внебюджетных поступлений;
постоянную целенаправленную деятельность государственных структур, направленную на сохранение и укрепление семьи, совершенствование межведомственного взаимодействия, создание и развитие структурных подразделений, занимающихся вопросами социальной политики в отношении семьи;
развитие сети учреждений социального обслуживания, открытие и функционирование эффективных комплексных центров психолого-педагогической и экстренной психологической помощи семье, школ приемных родителей, службы сопровождения замещающих семей;
разработку и выполнение областных целевых программ, планов мероприятий, направленных на решение задач в области семейной политики, ежегодную их корректировку;
подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, работающих с семьей;
взаимодействие с общественными, религиозными и благотворительными организациями в решении проблем семьи;
формирование общественного мнения и поддержку гражданских инициатив, направленных на реализацию семейной политики.
Ожидаемые результаты реализации концепции семейной политики .
Новое качество семейной политики предполагает предоставление семье полноценного социально-правового статуса; активное функционирование семьи как социальной общности в системе правовых отношений; включение функций семейной политики в систему деятельности органов власти и управления. В итоге можно прогнозировать реальные изменения в системе социальных отношений "семья - государство".
Основными критериями успешности реализации концепции семейной политики в Рязанской области станут:
улучшение демографической ситуации в Рязанской области;
увеличение количества семей с двумя и более детьми;
увеличение количества регистрируемых браков и сокращение числа разводов;
повышение престижа семьи и ценности семейных отношений в обществе;
сокращение числа неработающих родителей;
развитие системы социальных гарантий, направленных на повышение благосостояния семей с детьми;
всемерное стимулирование молодой семьи с целью выполнения репродуктивной функции;
построение развитой сети учреждений по поддержке семьи и детей в Рязанской области;
создание системы реабилитации детей с ограниченными возможностями;
совершенствование системы охраны материнства и детства;
развитие сельских территорий, повышение качества жизни на селе;
сокращение числа детей-сирот, воспитывающихся в интернатных учреждениях.
1. Сущность государственной семейной политики
Другим важнейшим принципом семейной политики является принцип свободы выбора ролевых функций и типа семьи. Он означает самостоятельное определение членами семьи своих ролевых функций, а также того типа семьи, который им наиболее приемлем. Сами члены семьи определяют какая у них будет семья: многодетная, малодетная или даже бездетная. При этом и государство свободно в принятии решений по поддержке тех типов семей и семейного поведения, которые в большей мере соответствуют интересам общества.
Принцип равноправия в семье предполагает достижение справедливого распределения семейных обязанностей между супругами, а также обеспечение равных возможностей самореализации в трудовой сфере и общественной деятельности. При наличии детей равноправие может достигаться лишь с учетом их приоритетных интересов. Меры государственной семейной политики должны быть направлены на обеспечение выживания и защиту ребенка, его полноценное психологическое, физическое, интеллектуальное и социальное развитие.
Принцип общественного договора предполагает согласованную регламентацию взаимоотношений семьи и государства. Она нацелена на создание нормальных условий для экономически активных членов семьи, позволяющих обеспечить благосостояние на трудовой основе. А для этого необходимо расширять рабочие места с учетом интересов семей с малолетними детьми, поощрять семейный бизнес, расширять практику переподготовки, получения новых (более востребованных на рынке труда) профессий для работающих членов семьи. Договорная регламентация между семьей и государством также призвана обеспечить необходимую социальную защиту семей, нуждающихся в государственной поддержке. Причем, семьи равны в праве на помощь независимо от социального положения, национальности, места жительства и религиозных убеждений. Безусловная защита семьи от нищенства и лишений, связанных с вынужденной миграцией, чрезвычайными ситуациями, войнами, вооруженными конфликтами и др. обстоятельствами является важной государственной обязанностью. Но с учетом местной специфики и особенностей конкретной ситуации она также может регламентироваться. На договорной основе с государственными органами возможно усилить общественные стимулы, заинтересовывающие супругов в воспроизводстве и социализации новыx поколений. Такая практика наблюдается сейчас в ряде стран Латинской Америке, где мужчина получает прибавку к заработной плате за то, что его жена дома ухаживает и воспитывает ребенка.
Принцип единства семейной политики на федеральном и региональном уровнях означает, что ее цели едины для всей страны. Семье, независимо от места ее проживания, гарантируется предоставление минимальных социальных гарантий и льгот, установленных на федеральном уровне. Они могут дополняться органами власти субъектов Российской Федерации и местными самоуправленцами. Примером этого служат специальные региональные программы семейной политики. Эти программы позволили реализовать некоторые меры дополнительной адресной помощи нуждающимся семьям.
Принцип социального партнерства в выработке и реализации семейной политики предполагает участие различных проблем семьи. И здесь особую актуальность приобретает необходимость сотрудничества государственных органов с общественными объединениями, творческими союзами, благотворительными и религиозными организациями, предпринимателями и др. возможными субъектами семейной политики.
Принцип преемственности означает сохранение имеющихся социальных норм, льгот, достигнутых социальных гарантий, а также эффективных традиционных форм семейной политики. Такой подход позволяет обеспечить стабильность мер в этой социальной деятельности.
Другим важнейшим принципом семейной политики является принцип базисности, комплексности семьи. Он означает постановку семьи в центр общественной системы, повышение ее статуса, роли как структурного базисного образования, преодоление обыденного восприятия этого феномена как нуждающегося только в защите, курировании, помощи. В современных условиях необходимо создание механизмов самореабилитации семьи, превращение ее в движущуюся силу социальных преобразований. Семейная политика должна стать ядром, определяющим звеном социальной политики в целом. Состояние института семьи, степень ее устойчивости-важнейший индикатор адекватности социальной политики закономерностям, логике социального развития в целом, показатель эффективности проводимых реформ.
Не менее важным является принцип приоритета прав и интересов ребенка, всестороннее развитие и уважение его человеческого достоинства. Участие государства в обеспечении интересов ребенка в семье не ограничивается предоставлением ему прав. Не менее важно для ребенка иметь гарантию для охраны этих прав, а также их защиты в случае нарушения. Статья 56 Семейного кодекса РФ предусматривает, что обязанности по защите прав ребенка возлагаются на его родителей, законных представителей, а также на органы опеки и попечительства, прокурора и суд. Несовершеннолетний, признанный в соответствии с законом полностью дееспособным до достижения совершеннолетия, имеет право самостоятельно осуществлять свои права и обязанности, в том числе право на защиту.
Принцип соблюдения конфиденциальности со стороны социальных работников, при работе с семьей при условии отсутствия риска насилия над детьми.
В области управления вопросами семейной политики государство реализует принцип межведомственного подхода к ее проведению, создает систему федеральных и региональных органов власти, координирующих разработку и практическое осуществление государственной семейной политики.
2. Формирование и реализация государственной семейной политики в Российской Федерации
Вопросы для самоконтроля
Литература
Проводимые в 90-е годы в обществе реформы оказали на семью неоднозначное воздействие, привели к глубоким изменениям ее жизнедеятельности. Произошла резкая дифференциация доходов семей, их массовое обнищание. Углубляется дезорганизация жизни семей, возрастает нестабильность браков, разрушаются сложившиеся нравственно-этические нормы и традиции.
Кризис состояния социального института семьи требует усиления внимания к ней со стороны государства по ее укреплению и развитию. Опыт мирового сообщества показывает, что институциональные проблемы семьи эффективнее решаются с помощью специально-организованной системы государственной семейной политики.
Государственная семейная политика -составная часть социальной политики, направленная на институт семьи с целью укрепления, развития и защиты ее прав и интересов, обеспечения правового регулирования ее отношений с государством.
Семейная политика также может быть определена как комплекс практических мер, предоставляющих семьям с детьми, определенные социальные гарантии, цель которых улучшить благосостояние и обеспечить функционирование семьи в интересах общества. Семейная политика нацелена на смягчение экономических проблем семьи, направлена на более полное удовлетворение семейных нужд.
«Семейная политика,-по мнению А. И. Антонова,-это деятельность государства, политических партий, общественных организаций, групп интересов и т. п., направленная на возрождение семьи, семейного образа жизни, утраченной на длительном историческом пути фамилистической культуры общества, возвращение семье органически присущих ей социальных функций, направленная на укрепление семьи как социального института» 2 .
Основной объект государственной семейной политики-семья, предмет -совокупность специфических проблем семьи. Они отличаются от общих социальных проблем, характеризующих все население страны, и связаны с системой здравоохранения, образования, культуры, занятости. Семейную политику часто отождествляют с демографической и общей социальной политикой.
Государственная семейная политика призвана системно решать задачи укрепления семьи и семейных ценностей, обеспечения ее интересов в процессе общественного развития; создания необходимых условий для реализации семей своих функций на основе собственной трудовой деятельности; организации субъектной роли семьи в процессе осуществления государственной семейной политики; обеспечения защиты социально уязвимых семей.
Государство признает социальные права семьи и необходимость их законодательного закрепления. Гарантом социальной защиты семьи, ее прав, прав ребенка является Конституция Российской Федерации. Семье (а не только индивидууму) предоставляется полноценный социальный статус, ее интересы целенаправленно учитываются в процессе социально-экономического и культурного развития общества, деятельности органов власти, осуществления федеральных и региональных программ. В законодательство включается комплекс правовых норм, регулирующих на только отношения между членами семьи, но и отношения семьи и государства.
Государство гарантирует макроэкономические и социальные стандарты, необходимые для самостоятельного функционирования семей в обществе; осуществляет целенаправленный учет и способствует реализации институциональных прав и интересов семей в процессе их жизнедеятельности; создает условия для обеспечения суверенитета семей и развития их функций субъекта социальных отношений; обеспечивает защиту социально уязвимых семей.
Семейная политика формируется как самостоятельное направление социальной политики и системы целенаправленной деятельности, предусматривающая свою стратегию, программы, организацию, кадры, финансовое, другое обеспечение. Социальный институт семьи включается в систему государственной деятельности в качестве целостного объекта.
По своему содержанию семейная политика является комплексной и отражает отношения государства и семьи в основных сферах жизнедеятельности общества. В то же время она сосредоточена на специфических проблемах семьи, связанных с реализацией ее основных социальных функций (репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной). В связи с этим принципиальное значение имеет четкая дифференциация семейной и социальной политики на основе разделения общесоциальных и специфических проблем семьи. Государство обеспечивает целенаправленный учет и реализацию институциональных прав и интересов семьи в различных областях общественной жизни, в деятельности органов власти, при планировании, разработке и реализации социально-экономических программ, прогнозировании развития страны. Реализация цели и принципов государственной семейной политики контролируется на основе проведения фамилистической экспертизы принимаемых на различных уровнях власти решений с точки зрения их воздействия на жизнедеятельность семьи.
Государство взаимодействует с семьей на основе партнерских отношений, обеспечивает баланс прав и ответственности государственных институтов и семьи, создает необходимые условия для активизации социально-экономического потенциала семьи.
Важным условием эффективности семейной политики является дифференцированный подход, учитывающий особенности социально-экономического развития страны, исторического этапа трансформации института семьи, моделей и структуры семей, их доходов, потребностей и интересов. Задачи стабилизации и развития института семьи обуславливают необходимость системного подхода к анализу происходящих в нем процессов, выявления характерных, устойчивых черт жизнедеятельности семьи, закономерностей ее развития, оценки наиболее болезненных процессов.
Государство обеспечивает единство реализации цели и принципов семейной политики на федеральном, региональном, местном уровнях. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления дополняют и реализуют меры семейной политики на основе установленных семье государственных гарантий функционирования, обеспечивают координацию действий негосударственных субъектов семейной политики.
Таким образом, при формировании и проведении семейной политики важно учитывать ее основные принципы. Анализ имеющейся литературы и нормативно-правовых положений по проблеме позволяет выделить следующие принципы.
Принципы семейной политики определяются историческими, этническими, религиозными, культурными традициями, материальными возможностями общества, социально-демографической ситуацией.
Основным является принцип самостоятельности, суверенности семьи. Этот принцип означает ее определенную независимость от государства, возможность самостоятельно принимать решения, касающиеся семейной жизни. Семья имеет право на любой, кроме криминального, образ жизни. Различные меры государственной семейной политики (экономические, идеологические и др.) призваны не столько регламентировать поведение семьи, сколько способствовать ее саморазвитию, предоставлять возможность выбора форм поведения. Определенные же ограничения этого принципа могут вводиться и регулироваться лишь законодательно (установление процедуры регистрации брака и развода, определение технологии усыновления и др.).
В СССР политика в отношении семьи была ограниченной, не носила системного характера, отождествлялась с социальной политикой. Институциональные интересы семьи не учитывались. Государство исходило из своих экономических, производственных, оборонных потребностей, демографической ситуации, необходимости обеспечения страны массовой и дешевой рабочей силой. При этом женщины максимально включались в общественное производство, дети-в систему общественного воспитания. Члены семьи проводили большую часть своего времени вне дома, занимаясь производственными и общественными делами.
Политика в отношении семьи проявлялась прежде всего в регулировании брачно-семейных отношений, стимулировании рождаемости, материальной поддержке семей с детьми. По оценке Национального Совета по подготовке и Проведению Международного года семьи (1994), с которым совпадает и наш подход, с 20-х годов до первой половины 30-х годов. Эта политика была сосредоточена на помощи городским женщинам, сочетающим материнские обязанности с трудом в общественном производстве. Со второй половины 30-х годов до 70-х годов особое внимание уделялось поощрению высокой рождаемости и многодетности, что было связано с огромными потерями населения в годы Великой Отечественной войны. В 1970-1980 гг. государство концентрирует усилия на преодолении малообеспеченности семей с детьми, стимулировании рождаемости, поддержке родителей в воспитании детей. Оценивая принятые в этот период меры, отметим, что при всей их ограниченности, продиктованной идеологическими, иными факторами командно-административной системы, они сыграли важную роль в обеспечении социальной защиты материнства и детства.
В условиях социальной трансформации российского общества 1990-х годов семья не стала полноценным объектом государственной политики. Ее интересы и запросы как социального института мало учитывались. Хотя некоторые попытки решения проблем российской семьи государственной властью все же предпринимались.
Кризис состояния института семьи требовал усиления внимания к ней со стороны государства по ее укреплению. В этих изменившихся политических и экономических условиях, происходила переоценка государственной политики в отношении семьи. Тенденция усиления внимания к семье получила отражение в Конституции РФ, Семейном кодексе РФ, в отраслевом законодательстве. Принимались меры по законодательному закреплению семейных прав граждан (пособия на детей, налоговые и другие льготы). Были сформированы инфраструктуры, занимающиеся проблемами семьи, женщин и детей. На федеральном уровне в структуре Министерства социального развития был образован Департамент проблем семьи, женщин и детей. Аналогичные структуры были сформированы на региональном и муниципальном уровнях. Соответствующие комитеты и комиссии появились при законодательных органах.
Важным этапом развития официальной парадигмы семейной политики стала разработка концепций семейной политики Комитетом по делам семьи, семейной и демографической политики при Совете Министров РСФСР (1991) и Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи (1993). В этих концепциях отражена идеология общечеловеческих ценностей, приоритета интересов семьи и личности, партнерских отношений семьи и государства, его институтов, которые не подменяют семью, а разделяют с ней ответственность за создание условий ее функционирования. Однако указанные концепции не имели государственного статуса.
В 1990-е годы начала реализовываться президентская Программа «Дети России». Она состояла из ряда целевых программ, направленных на укрепление российской семьи.
В конце 1995 г. был введен в действие новый Семейный кодекс, направленный на более полное правовое обеспечение гарантий и прав в сфере семейных отношений. Во второй половине 1990-х годов в него вносились необходимые поправки.
И только в 1996 г. семейная политика получила государственное определение в Указе Президента «Об основных направлениях государственной семейной политики» от 14 мая 1996 г. № 712, которым созданы предпосылки для выхода на новый уровень взаимодействия государства и семьи, формирования семейной политики как самостоятельного направления социальной политики.
В настоящее время, согласно Конституции Российской Федерации, семья, материнство, детство находятся под защитой государства. Среди нормативно-правовых актов, направленных на социальную поддержку семьи, материнства, защиту и обеспечение прав детей, решение острых проблем профилактики безнадзорности, правонарушений подростков, развитие системы социального обслуживания семьи и детей, необходимо назвать: «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (национальный план действий в интересах детей)»; Семейный кодекс Российской Федерации; в рамках президентской программы «Дети России»-федеральные целевые программы «профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и «Развитие социального обслуживания семьи и детей»; Положение «О приемной семье»; «Основные направления государственной семейной политики»; Закон Российской Федерации «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей»; «О национальном плане действий по улучшению положения женщины и повышению ее роли в обществе до 2000 г.» и др.
Таким образом, решение острейших проблем российских семей требует разработки и реализации федерального и региональных планов действий в поддержку семей, предусматривающих конкретные меры семейной политики с указанием сроков, исполнителей и источников финансирования разработанных на основе докладов о положении семей во всех регионах России и учитывающих региональную специфику демографического, социального и экономического развития.
Именно семья и все виды ее деятельности (домашнее хозяйство, воспитание, участие в общественном труде, семейно-производительная деятельность и т. д.) связаны с человеком прямо и опосредованно; вне этой деятельности не могут существовать ни человек, ни общество.
Основными направлениями семейной политики являются:
улучшение материальных условий жизнедеятельности семей, профилактика бедности;
обеспечение условий для совмещения трудовой, профессиональной деятельности с выполнением семейных обязанностей и личными интересами человека;
оказание всесторонней помощи семье в воспитании детей, поддержка одаренных детей;
обеспечение охраны здоровья матери и ребенка;
защита прав несовершеннолетних, профилактика социального сиротства, безнадзорности и правонарушений;
усиленное внимание к неполным, имеющим детей инвалидов, малообеспеченным семьям с целью создания благоприятных условий для их жизнедеятельности;
всесторонняя подготовка молодежи к браку и семейной жизни и планированию семьи;
профилактика семейного неблагополучия и др.
Для реализации основных направлений семейной политики разрабатывается целый ряд государственных документов:
Доклад о положении семей в Российской Федерации;
Национальный план действий в отношении семьи (сред несрочная государственная семейная политика);
Целевая федеральная программа «Семья»;
Целевые ведомственные программы улучшения условий жизнедеятельности семьи;
Федеральная программа координации деятельности негосударственных субъектов семейной политики;
Положение о Государственной фамилистической (семейной) экспертизе;
Региональные концепции и программы семейной политики.
Из вышесказанного речь идет о комплексном подходе к семье, способности всех субъектов семейной политики отстоять ее интересы. Таким образом, по своему содержанию семейная политика является комплексной и отражает отношения государства и семьи в основных сферах жизнедеятельности общества. Комплексная программа семейной политики должна быть направлена на устранение тех причин, которые порождают негативные аспекты в жизнедеятельности семьи, чтобы максимально смягчить их последствия. В то же время она сосредоточена на специфических проблемах семьи, связанных с реализацией ее основных социальных функций (репродуктивной, экономической, жизнеохранительной, воспитательной). В связи с этим принципиальное значение имеет чёткая дифференциация семейной и социальной политики на основе разделения общесоциальных и специфических проблем семьи.
Приоритетным направлением семейной политики, как на государственном, так и на региональном уровне, является обеспечение социальных гарантий и улучшение благосостояния семей с детьми, поскольку именно семья представляет наиболее комфортные условия для рождения и воспитания детей, ей также приписывается роль связующего звена между удовлетворением индивидуальных потребностей семьи и обеспечением функционирования семьи в интересах общества.
К настоящему времени сложились четыре основные формы государственной помощи семьям, имеющим детей:
Денежные выплаты семье на детей и в связи с рождением, содержанием и воспитанием детей (пособия по пенсии).
Трудовые, налоговые, жилищные, кредитные, медицинские и другие льготы семьям с детьми, родителям и детям.
Бесплатные выдачи семье и детям (детское питание, лекарства, одежда и обувь, питание беременным женщинам и др.).
Социальное обслуживание семей (оказание конкретной психологической, юридической, педагогической помощи, консультирование, социальные услуги).
Вопросы для самоконтроля
Раскройте сущность государственной социальной политики.
Назовите основные принципы семейной политики. Какие из них являются наиболее важными?
Как формировалась семейная политика в СССР?
В каком документе в 90-е годы семейная политика получила государственное определение?
Назовите основные нормативно-правовые акты, направленные на социальную поддержку семьи, материнства, защиту и обеспечение прав детей.
Перечислите основные направления государственной семейной политики на современном этапе. Какие из них являются приоритетными?
Какие государственные документы разрабатываются для реализации основных направлений семейной политики?
Литература
Кламатова Г. И. Государственная семейная политика современной России: Учеб. пособие. М., 2004.
Семейный кодекс РФ с изменениями и дополнениями на 15.09.2003. Статья 56.
Семьеведение: Учеб. пособие для вузов/Под ред. П. Я. Циткилова. Ростов н/Д, 2002.
Социальная политика: Учебник/Под общ. ред. Н. А. Волгина. М., 2003.
Ходостова Е. И. Социальная политика. Учеб. пособие для студ. высших учеб. заведений. М., 2000.
Одной из особенностей реализации семейной политики является участие в процессе достаточного количества органов исполнительной власти. Развитие семьи включает себя широкий перечень направлений: образование, здравоохранение, сфера занятости, социальная защита и поддержка материнства, детства и детей-сирот, профилактика правонарушений несовершеннолетними. Соответственно, субъектами государственного управления являются: Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерство просвещения Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, правоохранительные органы, Министерство спорта Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав ребенка и др. Каждое ведомство осуществляет обеспечение мер в области развития семейных отношений в соответствующем направлении.
Правительство Российской Федерации следует рассматривать как главный системообразующий орган исполнительной власти в области формирования и реализации государственной семейной политики. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
В соответствии со ст.13 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий:
Организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;
Осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;
Обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;
Формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;
Реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство разрабатывает механизмы по решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства. На рисунке 4 выделены основные направления деятельности Правительства РФ в области реализации государственной семейной политики.
Рисунок 6 – Направления деятельности Правительства РФ в реализации государственной семейной политики
Правительство утверждает Планы мероприятий по реализации Концепции государственной семейной политики, Стратегии воспитании в Российской Федерации. Создает и формирует состав Координационного совета по реализации Концепции. Координационный совет представляет собой механизм управления, координации, межведомственного взаимодействия и контроля за реализацией государственной семейной политики.
Национальный координационный совет по поддержке молодых талантов при Правительстве обеспечивает согласованность действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию Концепции общенациональной системы выявления и развития молодых талантов на 2015-2020 годы.
Задача по обеспечению единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации возложена на координационный орган – Правительственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Поскольку в обеспечении мер по формированию и реализации государственной семейной политики задействованы многие министерства и ведомства, рассмотрим полномочия отдельных органов исполнительной власти в данной области.
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, занятости и безработицы, трудовой миграции, социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей.
В структуре Министерства отметим деятельность Департамента демографической политики и социальной защиты населения. К ведению Департамента относятся вопросы:
Демографической политики и гендерного равенства;
Социальной защиты населения;
Опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан;
Социальной поддержки ветеранов и членов их семей;
Социального обслуживания населения и предоставления социальных услуг.
Департамент осуществляет подготовку «Государственного доклада о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации». Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. № 248 Доклад содержит объективную, систематизированную информацию о положении детей и семей, имеющих детей, тенденциях его изменения для определения приоритетных областей и направлений деятельности по решению проблем детства, а также в целях разработки необходимых мероприятий по обеспечению прав детей, их защиты и развития.
Структура доклада отражает вопросы социально-экономического положения семей с детьми, состояния здоровья женщин и детей, питания, образования, воспитания и развития детей (в том числе детей-инвалидов, детей мигрантов), трудовой занятости подростков и родителей, профилактики семейного неблагополучия и социального сиротства, поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Важным направлением в осуществлении государственной семейной политики является охрана здоровья детей, семьи в целом. В данном аспекте Министерство здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области профилактики, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, принимает соответствующие меры по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями.
Охрана здоровья детей – необходимое условие для их физического и психического развития. В этой связи Министерство здравоохранения совместно с органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации создает и развивает медицинские организации, оказывающие медицинскую помощь детям, с учетом обеспечения благоприятных условий для пребывания в них детей, в том числе детей-инвалидов, и возможности пребывания с ними родителей и (или) иных членов семьи, а также социальную инфраструктуру, ориентированную на организованный отдых, оздоровление детей и восстановление их здоровья.
Значимым направлением государственной семейной политики является поддержка института семьи, создание условий для комплексного развития системы воспитания, модернизация управления и технологий, усиление роли семьи и работников системы образования. Реализацию данного направления возложено на Министерство просвещения Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 15 мая 2018 года №215 Министерство образования и науки РФ было преобразовано в Министерство просвещения и Министерство науки и высшего образования. Согласно указу Министерство просвещения осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся.
Государство гарантирует право каждого ребенка жить и воспитываться в семье, право на родительскую заботу, равно как и право и обязанность родителей воспитывать своих детей, нести ответственность за их развитие, заботу об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. Правительство РФ 29 мая 2015 г. утвердило «Стратегию развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года», целью которой является определение приоритетов, направлений и механизмов необходимых изменений в содержании и организации воспитательной деятельности общественными и государственными институтами воспитания.
Приоритетным направлением государственной политики следует считать работу с талантливыми детьми и молодежью. Приказами Министерства просвещения утверждается перечень олимпиад и иных конкурсных мероприятий, по итогам которых присуждаются премии для поддержки талантливой молодежи. На выявление и поддержку одаренных детей нацелена Всероссийская олимпиада школьников, охватывающая все предметы школьной программы.
Министерство культуры Российской Федерации участвует в формировании культурно-образовательного пространства подрастающего поколения. Приобщение детей к различным видам искусства, развитие их творческих способностей, содействие профессиональному самоопределению – задачи государственной культурной политики.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации материнство и детство находятся под защитой государства. Забота о детях и их воспитание являются правом и обязанностью родителей. Наиболее актуальной остается проблема предупреждения преступлений, совершаемых в отношении несовершеннолетних их родителями или иными законными представителями. Приоритетным направлением деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов является профилактика семейного неблагополучия, как одного из основных факторов, способствующих снижению уровня защищенности детей.
Таким образом, государственное управление в области реализации семейной политики - это особый вид управленческой деятельности, возникающий в процессе осуществления функций государства, направленных на развитие семьи, семейного образа жизни, укрепление семьи как социального института, создания оптимальных условий для обеспечения его жизнедеятельности
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области поддержки семьи относятся:
– установление основ государственной семейной политики в РФ;
– определение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни семей;
– принятие федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ о регулировании и реализации поддержки семьи;
– формирование федеральных органов исполнительной власти, реализующих государственную поддержку семьи в РФ;
– разработка и реализация федеральных целевых программ и мероприятий по поддержке семьи в РФ.
Достижение эффективности государственной семейной политики невозможно без активного сотрудничества органов государственной власти, общества. Приоритетными направлениями взаимодействия являются: объединение усилий и ресурсов в достижении общенациональных целей, формирование культуры гражданского участия.
Следует отметить, что с 2005 года вопросы поддержки семей с детьми отнесены к ведению регионов. Значит, институту семьи особое внимание уделяют в субъектах Российской Федерации. В рамках развития институциональной среды в сфере развития семьи как объекта управляющего воздействия в регионах сформированы соответствующие органы по выработке приоритетных направлений государственной семейной политики, организации взаимодействия органов исполнительной власти.
Если материальная поддержка семей, механизмы которой утверждаются на федеральном уровне (выплаты пособий, льготы, субсидии), ожидается в основном от государства, то состояние социальной инфраструктуры во многом определяется профессионализмом региональной и муниципальной власти. Семейная политика как составляющая социальной политики на муниципальном уровне учитывает проблемы повседневной жизни семьи.
Семейная политика муниципалитета реализуется по двум направлениям – внутреннему и внешнему. Внутренняя семейная политика должна быть ориентирована на все семьи с детьми, проживающие на территории муниципалитета, и включать: 1) систему альтернативных социальных услуг для семей с детьми, отвечающую потребностям жителей; 2) семейную инфраструктуру; 3) структуры гражданского участия родителей для принятия управленческих решений и согласования интересов, касающихся жизни семей с детьми в муниципальном образовании.
Внешняя политика муниципалитета включает деятельность муниципалитета по привлечению к социальному партнерству таких институтов гражданского общества, как бизнес-сообщество, общественные организации, профсоюзы, церковные объединения, собственно региональная власть, для реализации социальных проектов в интересах местного сообщества, а также деятельность, направленную на создание привлекательного образа муниципалитета как социального пространства, дружественного семье, родителям и детям.
Таким образом, реализация государственной семейной политики – это, прежде всего, многосубъектная деятельность. В формировании и реализации государственной семейной политики участвуют федеральные органы власти, органы власти субъектов и муниципалитетов, некоммерческие и общественные организации.
Литература, нормативно-правовые акты и электронные ресурсы по теме:
1. О Правительстве Российской Федерации: федер.констит.закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ принят Гос. Думой 11.04. 1997 г. : одобрен Советом Федерации 14.05.1997 г. // СПС «КонсультантПлюс»
2. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ: принят Гос. Думой 22 дек. 2006г. : одобр. Советом Федерации 27 дек. 2006г.// СПС «КонсультантПлюс».
3. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: указ Президента РФ от 07.05.2018 N 204// СПС «КонсультантПлюс».
4. Об утверждении плана мероприятий на 2015 - 2018 годы по реализации первого этапа Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года: Распоряжение Правительства РФ от 09.04.2015 N 607-р // СПС «КонсультантПлюс».
5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М. 2014.
6. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: офиц.сайт. – Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/
7. Доклад о положении детей и семей, имеющих детей в Российской Федерации. [Электронный ресурс]: Режим доступа: https://rosmintrud.ru /docs/mintrud/protection/474
8. Министерство здравоохранения Российской Федерации – офиц.сайт. – Режим доступа: https://www.rosminzdrav.ru/ministry
9. Министерство спорта Российской Федерации - офиц.сайт. – Режим доступа: https://www.minsport.gov.ru/
10. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации – офиц.сайт. – Режим доступа: https://rosmintrud.ru/ministry
11. Правительство Российской Федерации - офиц.сайт. – Режим доступа: http://government.ru/
12. Сидоров, В.А. Семейная политика в системе государственной социальной политике/ В.А.Сидоров// Власть. – 2015. - №11. – С.83-85.
13. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации - офиц.сайт. – Режим доступа: http://www.council.gov.ru/
14. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: офиц. сайт. - Режим доступа: http://www.deti.gov.ru/.
Задания и вопросы
И государственное управление, и местное самоуправление осуществляются на постоянной и возмездной основе, но первое - от имени государства и за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, второе - от имени соответствующего органа муниципального образования и за счет средств местного бюджета.
Общие черты: подзаконность, непрерывность, исполнительность и распорядительство, метод власти и подчинения в отношениях с объектами управления, формы выражения управленческих действий - постановления, распоряжения, приказы. Важнейшее отличие между государственным и муниципальным управлением состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).
Государственная власть
Федеральный уровень властиУровень субъекта Федерации
Муниципальная власть
Рис. 2 Уровни государственной и публичной власти
Система государственного управления – упорядоченная совокупность взаимодействующих: (1)институтов государственного управления (часть которых представлена органами исполнительной власти), (2)профессиональных общностей служащих административного аппарата государственной службы, осуществляющих в особых формах и условиях (3)профессиональную деятельность – государственную службу, содержанием которой являются (4)процессы реализации функций государственного управления, вступающие для этого в (5)отношения и связи управления, использующие (6)специальные методы, приемы и средства (технологии) управления, имеющие различную природу (политическую, экономическую, правовую, культурную), и объединенные особым способом связи – организационной структурой государственного управления.
Т.о. мы выделили шесть подсистем государственного управления (выделены в определении цифрами)
Контрольные вопросы:
1. Что представляет собой государственное управление?
2. Каковы основные проблемы и задачи науки государственного управления?
3. Каковы особенности государственного управления как вида деятельности, его функции и методы?
4. Что представляет собой система государственного управления и какие основные подсистемы она включает?
Тема 2: «Развитие системы знаний о государственном управлении»
Целевые установки изучения темы:
В данном разделе мы проследим развитие теоретических и методических знаний о государственном и местном управлении с момента возникновения данной отрасли знаний в Древнем мире до начала ХХ века. Нами будут установлены особенности интерпретаций теории и практики государственного управления различными школами и выявлены важнейшие достижения каждой из них.
Основные понятия и термины : камерализм, «наука полиции».
За всю историю человечества накопилось огромное количество теоретического и практического материала, касающегося исследования сферы государственного управления. Эволюцию взглядов на институт государства и его роль в жизни общества можно разделить на несколько блоков:
1 Блок:
Охватывает длительный период с Древних времен до начала 17 века. Можно выделить 2 этапа этого блока:
1 этап . Основные имена (Древнекитайские философы – Мэн-Цзы и Конфуций, древнеиндийские философы, древнегреческие мыслители – Аристотель, Платон, Полибий)
Государственная администрация как урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления выстраиваются на основе обычаев, традиций, ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, сглаживанию конфликтов между социальными группами и т.д. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности.
Аристотелем впервые высказана идея о предотвращении концентрации власти в одних руках и передачи ее "среднему классу", который должен преобладать в обществе над "крайними элементами", позже эта идея будет взята на вооружение мыслителями эпохи Возрождения.
С развитием полисной системы на смену неписанным обычаям приходит закон, имеющий светский характер и выраженный в письменной форме, без религиозной окраски. Появляются кодификации правовых обычаев (в Афинах в VII в. до н.э. - «Законы Драконта», в Риме - «Законы XII таблиц»). В VII в. до н.э. реформы Солона и Клисфена заложили процедуру принятия законов народным собранием.
Платон является автором первого теоретического труда в области государственного управления – «Государство», в котором он попытался сформулировать принципы построения и функционирования государств, основываясь на полисной системе Древней Греции.
В древности зарождаются два базисных условия функционирования социальных систем, в частности, государства – иерархичность построения и сменяемость властной верхушки.
Ханьское конфуцианство – Конфуций выдвинул идеал государственного устройства, в котором при наличии сакрально вознесенного, но на практике бездействующего правителя реальная власть принадлежит жу, соединяющим в себе свойства философов, ученых и чиновников. Присуще теоретическое истолкование и государственной и божественной («небесной») власти в семейно-родственных категориях; «государство – одна семья», государь – Сын Неба и одновременно «отец и мать народа». Поэтому «сыновняя почтительность» (сяо) в каноническом трактате Сяо цзин была возведена в ранг «корня благодати/добродетели».
2 этап . Средневековье - начало XVII века. (основные имена: Св.Августин, Фома Аквинский, Никола Макиавелли, Дж.Локк, Ш.Монтескье). Формируется представление о государстве как юридическом институте, который осуществляет управленческие и регулятивно-охранительные функции.
В эпоху Средневековья главенствующая роль в жизни общества принадлежит католической церкви, одной из важнейших задач которой было теоретическое обоснование приоритета церковной власти перед светской. По мнению Фомы Аквинского , законодательная власть как власть первоначальная должна принадлежать народу, являющемуся приходом церкви. Царство народа не должно служить королю, а наоборот, король должен служить народу, католическая церковь является высшим и священным учреждением в обществе. Помимо Аквинского и другие представители средневековой схоластики (Егидий Филеский, Жан де Витерк, Манегольд) использовали эту идею в период борьбы церкви против королевской власти. Эта борьба привела к первому крупному разделению властей на политическую и религиозную.
В позднем средневековье , в период формирования абсолютизма, расширяется сфера проникновения государственной власти, что ведет к усилению специализации государственной деятельности, дифференциации функций власти, усложнению форм и методов ее осуществления. Это находит свое отражение в трудах мыслителей того времени. Так, некоторые из них (Марсилий Падуанский, Никола Кузанский) обосновывают необходимость разграничения полномочий между законодательной и исполнительной властью. Считая народ источником всей государственной власти, называют его верховным законодателем, который для осуществления управления страной создает правительственный орган. Следует отметить, что эти идеи еще не вылились в систематически разработанную доктрину разделения властей, но, тем не менее, были значительным вкладом в ее формирование.